我国已经由生存型阶段进入发展型新阶段。同时，国际金融危机充分暴露了我国经济社会发展长期失衡的矛盾，迫切要求我们立足于社会发展的全局，更加关注社会建设和人的自身发展，全面推进基本公共服务体制建设，使经济发展成果更多地体现到改善民生上。
一、新阶段基本公共服务体制建设的主要任务
2009年，无论是应对国际金融危机，还是推进经济社会转型，困难度和复杂性都相当大。在这个特定背景下，要使短期的保增长、保就业同中长期发展方式的转变相结合，需要坚持用改革的办法破解发展难题。其目标是加快建立扩大内需的体制保障，重点是基本公共服务制度建设。
1. 统筹城乡发展与基本公共服务均等化
我国新阶段统筹城乡发展关键在于推进城乡基本公共服务均等化,建立以基本公共服务均等化为主线构建城乡经济社会发展一体化的体制机制。
（1）新阶段统筹城乡发展关键在于推进基本公共服务均等化。能否加快推进城乡基本公共服务均等化，使广大农民共享改革发展成果，已经成为新阶段统筹城乡发展的重大课题。
——缩小城乡差距与推进城乡基本公共服务均等化。推进城乡一体化，应当充分估计基本公共服务均等化在缩小城乡居民人均收入差距中的作用。有研究表明，农村家庭主要劳动力平均受教育年限每增加一年，贫困发生风险就可以降低12.9%；家庭非农收入比重每增加1个百分点，贫困发生率就可以降低3.2%。这说明，教育投入对于提高农民收入水平是极为重要的。新阶段缓解城乡居民人均收入差距，需要加快推进城乡基本公共服务均等化。
——提高农村劳动力素质，发展现代农业与城乡基本公共服务均等化。农业现代化的关键在于劳动力素质的提高。现实情况是，农村基本公共服务的严重缺失制约了农村劳动力素质的提高。国家统计局公布的数字表明，2007年全国农村劳动力文盲率为6.3%，小学和初中文化程度的农村从业人员占78.7%，高中以上文化程度所占比重仅为14.9%，农村人口平均受教育年限不到8年。农村劳动力整体素质的这种状况，制约了农业现代化进程。加快发展现代农业，需要政府的公共支出更多地投向农村教育和科技培训。
——扩大农村消费需求与城乡基本公共服务均等化。我国7亿多农村人口的投资和消费需求潜力十分引人注目，被认为是全球经济版图上少有的一个亮点。这个潜力的释放，将对我国经济增长产生巨大的推动作用。问题在于，30年来我国农村居民的消费率从最高点1983年的32.3%，下降到最低点2007年的9.1%，下降了23个百分点。在居民消费总额中，农村居民消费所占比重从1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，下降近37个百分点。这种情况，与城市和农村居民人均收入差距不断扩大相关，更重要的是农村基本公共服务的长期缺失严重抑制了农村居民的消费欲望。由于基本公共服务能够增强广大社会成员的经济安全感和消费预期，因而发挥着巨大的刺激消费、拉动消费需求的潜在功能。从刺激消费和保持中长期经济持续稳定增长的客观要求出发，应当逐步把扩大内需的投资重点转到城乡基本公共服务均等化上来。
（2）以基本公共服务为主线构建城乡经济社会发展一体化的体制。与改革开放初期的农村改革不同，今天的农村改革是站在我国初步建立市场经济体制和开始步入发展型社会的历史新起点上。新阶段统筹城乡发展，推进城乡一体化，重在通过“三步走”系统的制度安排与制度创新来实现。
——由于城乡经济社会发展水平的差异，城乡基本公共服务水平可以有差别，但制度应当统一。未来5～10年，推进城乡基本公共服务均等化，应当按照“完善体系、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路，逐步统一城乡基本公共服务制度。
第一步，完善体系，尽快实施农村养老保险制度，使农村基本公共服务体系在1～2年内建立起来。
第二步，实现城乡基本公共服务制度的对接。这是最重要的一步。随着城镇化水平逐步提高，用5年左右的时间实现城乡基本公共服务制度的对接。在经济发达地区，率先建立城乡统一的基本公共服务制度，即鼓励有条件的地区进行改革试点，率先把农村居民全部纳入城镇基本公共服务保障范围；在中等发达地区，加快提高农村基本公共服务水平，为城乡制度对接创造条件，即在统一城乡基本公共服务制度之前，可先出台过渡性办法，预留城乡制度对接的衔接口，在此基础上，借鉴发达地区经验，试点推进，最终实现城乡基本公共服务制度的对接；在欠发达地区，先用2年左右时间，完善农村基本公共服务体系，在政策和制度设计上，预留城乡基本公共服务制度衔接口。
第三步，逐步提高水平。再用3年左右的时间，逐步提高欠发达地区农村基本公共服务水平，将农村基本公共服务体系纳入城镇公共服务体系，最终实现城乡基本公共服务的制度对接和水平差距的逐步缩小。
（3）全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育改革。目前，我国已全部免除农村义务教育阶段的学杂费，向实行免费义务教育迈出了重要一步。以此为起点，还需要进一步明确各级政府在农村义务教育方面的支出责任：第一，把原来的学杂费规范地转换为中央、省、市县的政府投入，通过中央和省级政府进一步的经费追加，逐步缩小城乡义务教育办学条件和教育质量的差距。第二，以保证乡村学校教师队伍的稳定为重点，将乡村教师津贴纳入政府财政预算，确保按时足额发放。第三，对于贫困县，中央和省级财政应当增加转移支付规模，并通过制度化措施和加强政策执行能力来确保经费落实。建议贫困县义务教育阶段的所有费用，包含杂费，原则上应由中央及省级财政支出。
（4）提高新型农村合作医疗制度的保障水平，建立完善的农村医疗卫生服务体系。新型农村合作医疗是一项系统工程，需要从多方面加大改革力度。
——中央和省级政府应当逐步增加投入比例，稳定广大农民对政府长期发展新型农村合作医疗的预期。
——进一步完善保障办法，在保大病的同时，兼顾常见病、多发病的预防和治疗。
——逐步扩大定点医疗机构，使参保农民有更多的选择余地，促进医疗机构改善服务质量和降低价格。对外出的参保农民，允许其在外地符合条件的医院就医，然后凭相关证明到参合地报销。
——加强对基金的管理和监督。建立健全新型农村合作医疗管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制，规范保险基金的运作，提高资金的使用效率。
（5）全面落实农村最低生活保障。从2007年开始，在全国范围内建立农村最低生活保障制度，是我国政府顺应历史趋势做出的重大决策，是广大农民殷切期盼的一件好事。农村最低生活保障涉及的人多、面广，农民居住分散，流动性强，家庭收入变动较大。因此，农村最低生活保障是一项对政府能力要求很高的任务。
——中央和省级政府应当尽快制订农村最低生活保障的相关法规和条例。
——各地区要根据农民最基本的生活需要和本地经济发展水平测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出，确定农村最低生活保障标准。
——保障资金的来源应坚持政府投入为主的原则，把农村最低生活保障资金列入财政预算。根据不同地区的经济发展水平，合理划分各级政府的资金负担比例。考虑到县乡财政的实际困难，应尽可能降低其负担比例。加大中央、省两级财政转移支付力度，确保农村最低生活保障资金足额到位。
——加强财政、民政、教育、劳动保障、卫生、司法行政、农业、科技等部门的沟通与协作，整合各项惠农政策，实现由单项救助向综合救助的转变。
（6）积极开展新型农村社会养老保险试点。建立城乡统一的公共服务制度应当说是当前全国范围内实现基本公共服务均等化制度建设的首要任务。大家知道，我们在相当长的一段时期内，很难做到城乡基本公共服务水平的统一，但是我们从建设和谐社会、从公平正义、从城乡居民基本的生存权、发展权出发，应当尽快推进制度的统一。这个制度统一，应当明确提出建立城乡统一的基本公共服务制度作为当前实现基本公共服务均等化目标制度建设的首要任务。
（7）以城乡基本公共服务均等化实现城乡户籍制度改革的突破。现行的城乡二元户籍制度，实际上是在一纸户口本上维系着许多不公平的因素。计划经济时代形成的以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等行政管理制度，给户籍管理附加了过多不合理的社会管理功能，并造成许多的社会不公。例如，在交通事故人身损害赔偿中，依据相关司法解释的规定，即使是在同一起事故中受到同样的伤害，由于受害人的户籍身份不同，农村居民所得到的赔偿金额往往与城镇居民相差几倍。这种“同命不同价”的根源就在于城乡二元户籍制度。不从根本上解决城乡二元的基本公共服务体制，户籍制度改革将不可能有实质性突破。
2. 推进区域基本公共服务均等化
由于自然禀赋和基础条件不同，发展的起点不同，中西部地区经济总量要在短期内赶上东南沿海地区，并不现实。从实际情况看，东西部差距主要表现为农业和农村发展的差距，突出地表现为三方面：西部多数村落仍然是传统农业社区，产业结构单一；西部村集体收入和支付能力弱小，债务比较严重；西部多数农户还处在“生存收入”阶段，积累和投资能力弱小。“因受教育程度低致贫”和“因病返贫”在中西部欠发达农村具有普遍性。因贫弱而可行能力差，限制了中西部农民发展能力的提高。人类发展与经济、社会发展之间的低水平循环，成为制约中西部区域发展的直接因素。这表明，缩小区域之间、城乡之间基本公共服务的过大差距，对于促进区域协调发展有重大作用。
（1）合理划分中央与地方政府在义务教育中的分工。考虑到义务教育的特性和中国多数县乡财政的实际困难，中央与省级政府要承担更多的义务教育职责。中央政府应当承担两大协调任务：一是以中央政府为主增加对中西部农村的义务教育支出，对中西部地区农村（包括县城）免收学杂费全部由中央财政承担；二是通过中央财政预算平衡地区间财政经费的差距。比如，可确定人均财政性经费低于全国平均值80%的省份，由中央补足到80%的水平。省级政府通过全省预算增加教育事业费。市、县两级政府主要承担教育质量管理和承担部分经费的义务，如校舍建设等。
（2）合理划分中央与地方政府在公共卫生和基本医疗服务中的分工。总的原则应当是，公共卫生职责在中央，财力由中央与省级分担，以中央为主。基本医疗服务的分工原则是增加中央与省级政府的协调职能，逐步减轻市、县两级政府的财政负担和居民的分担比重（部分通过基本医疗保险解决）。基本医疗和公共卫生预算可考虑分开，比如公共卫生预算由中央财政解决，基本医疗服务由省、市、县合理分摊，并加大中央对贫困地区的转移支付。目前，有能力将政府预算卫生支出占GDP的比重由目前的不到1%逐步提高到3%，增加的部分由中央与省级财政分担。中央政府通过转移支付平衡地区间财政性经费支出的不均等。
（3）合理划分中央与地方政府在基本社会保障中的分工。从理论上讲，社会保障体系规划、制度安排应由中央政府统一负责。但现状是基本社会保障的主要职责和财力支持由地方政府负责，而且不同性质的单位有不同的政策规定。在这种情况下，一方面，中央政府要尽快出台相关政策，统一基本社会保障的制度安排；另一方面，要加大中央财政对省级财政的转移支付力度。在完善城镇居民社会保障体系的同时，制定有效措施，统筹规划和解决农村社会保障特别是农民工的社会保障问题。
（4）合理划分中央与地方政府在公共就业服务中的分工。一般来说，公共就业服务属于地方政府的职责范围，城市的就业服务主要由城市政府实施，省级政府和中央政府提供一定的就业培训方面的专项补贴。在就业服务上，流出地的农民就业培训（包括农村中学生就业前的职业教育和培训）需加以特别重视。由于发达地区的竞争优势很大程度上是建立在源源不断流入的农民工之上，使得农民工在流出地的培训具有很强的跨地域外部性。因此，由流入地的政府对农民工的职业培训进行补贴是合理的，但操作难度很大。对此，中央和省两级财政需要根据流出地农民工数量及培训规模进行专项补贴，并建立对困难地区、困难行业、困难群体的就业援助制度。
在明确中央和地方基本公共服务财政投入责任划分的同时，还应当合理界定中央和地方在公共服务组织和提供、社会保险的举办和管理、公共服务监管等方面的职能。
