统筹城乡发展重点研究的几个问题

城市化与城乡一体化是一个国家工业化过程中必然面临的问题。从大尺度的历史观来看，中国近百年来一直处在由农业社会向工业社会的转型过程中，对此各方面分歧不太大，但是以何种体制来完成这种转变，争议很大。100多年前的洋务运动就是想在帝制下搞工业化，失败了。后来经历了多年的内外战包括抗日战争、解放战争，直到新中国成立，中国才真正开始了大规模的工业化建设。新中国成立后，我们的工业化进程大大加快。在肯定这一阶段取得成绩的同时，也应看到计划经济体制的弊端，比如说城乡行政分割的问题，直到今天还在困扰着我们。计划经济其他的弊端也逐步暴露出来，不仅在中国，在前苏联、东欧国家都暴露出来，计划经济体制逐步被中国和其他国家的改革所抛弃。

1978年改革开放以后，我国在工业化的过程中取得了前所未有的进步，现代化步伐大大加快。但是我们又处在两种转轨的交叉过程中，既要从农业社会向工业社会转轨，又要从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨；体制的转轨又是渐进式的，两个转轨交叉在一起就形成了十分复杂的经济社会局面，这是一般的工业化国家所不曾经历的。比如现在城乡差距日渐扩大的问题，上亿的农民工进城的问题，农民工的就业、社会保障等等问题都是前所未有。

党的十六大在全面分析新形势的基础上，提出了统筹城乡发展的重大方针。党的十七大报告进一步提出统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立“以工促农，以城带乡”的长效机制，形成城乡经济社会一体化新格局的战略部署。现在我们已经进入了工业化、城镇化发展的新阶段，这个阶段要加强工业对农业的反哺，加强城市对农村的支持，统筹考虑好城市和农村的发展，努力增强城市的辐射带动作用，有计划、有步骤地推动农村劳动力的转移，大力发展农业产业化，建设社会主义新农村。要从全面建设小康社会的战略高度来统筹城乡发展。从全国一些省市积极的探索和实践来看，我觉得统筹城乡发展应该重点研究以下几个问题：

第一，建立城乡统一的劳动力市场，或者叫建立城乡一体化的劳动就业制度。如果仍然用行政手段把城市和乡村分割成两个互不衔接的劳动力市场，我们的城乡一体化永远实现不了。谈到这个问题的时候，我认为提出城乡劳动力统筹都是很不容易的。1982年搞劳动组织整顿，主要内容就是清理农民工，把城市里的农民工清回农村去，解决国有企业中“固定工看，农民工干”的问题。在当时的条件下，就是思想很解放的学者也没有人提出来，既然国有企业固定工看就让国有企业职工下岗好了，既然农民工干就让农民工留在企业里干好了。到了90年代中期，在解决国有企业职工下岗分流的过程中，仍然是把农民工从城市里清出去，给国有企业职工提供就业岗位。直到上个世纪末本世纪初，才真正明确了农民和城市居民应该有同等的就业权利。这其实本来就应该是正常的平等权利，应该反对把城市与农村以户籍等行政手段分割成两块。所以我认为城乡一体化，首先就是要打破行政分割，建立城乡统一的劳动力市场。现在这个问题已经取得了很大的进展，有一亿多农民工进城了。要进一步研究的问题是逐步建立城乡统一的人口登记制度，居民自由迁徙的人口管理制度，促进城乡人口有序流动。要建立覆盖城乡的公共就业服务体系和职业培训体系，健全城乡一体的就业管理制度和劳动用工管理制度，形成保障城乡劳动者公平竞争、平等就业的制度环境。

第二，建立覆盖城乡居民的社会保障体系。长期以来农业社会实行的是家庭保障，养儿防老。既然有了劳动力的流动，让农村劳动力流动到城市，原有的这种乡村的家庭保障被打破了，就需要重新研究农村的社会保障问题。要统筹城乡社会保障，促进社会保障的全面覆盖，有机衔接，逐步增加农村社会保障的品种，扩大范围，而且提高保障水平，朝着加快形成城乡一体的社会保障的目标努力。要以城乡劳动者的社会保险为主体，完善相互配套与衔接的社会保障网络，建立全国统一的覆盖城乡的社会保障体系。谈到这个问题的时候，我觉得这也是很不容易的一件事情。我们的社会保障体制改革长期是围绕着国有企业改革这个中心环节来进行的，上世纪90年代末期仍然不可以提农村社会保障。新世纪以来，随着科学发展观的提出，这方面观念有了很大的改变，不再是围绕国有企业改革这个中心环节来设计社会保障制度了，而是从全社会，从城乡一体，从不同群体如何共享社会保障，共享国家提供的公共服务的视角，来统筹规划覆盖城乡的社会保障体系。

第三，建立城乡均等化的公共服务保障体系，也就是公共服务均等化的问题。基本公共服务的水平现在农村和城市显然差距很大，不可能在短期内把这个水平拉平，但是要朝这样一个目标、方向前进。国家对于不同群体提供的公共服务应该朝均等化的方向前进，逐步建立起城乡统一的、市民与农民公平享受的公共服务体制。

第四，推进土地管理和使用制度的改革，这也是当前争论比较大的问题。农村富余劳动力流动到城市了，保障制度也建立起来了，曾经长期强调的土地是农民的保障这样一个观点是不是应该有所改变？这个问题我觉得值得探讨。我们的土地管理制度、使用制度的改革，最终是有利于促进农村富余劳动力转移到城镇，转移到第二、第三产业，还是尽量把他们束缚在土地上？这是农村土地管理和使用制度改革的方向问题。我认为应该统筹城乡土地管理，促进城乡土地的有序流转，确保被征地农民得到公平合理的补偿和安置，积极探索农村土地的流转办法，例如农民“用承包地换社保”，“用宅基地换住宅”等政策、措施。把农民从土地上解放出来，这是农村土地管理和使用制度改革的大方向。

第五，统筹城乡规划，打破城乡分割和各类规划各成一体，互不衔接的规划体制。建立各类规划功能清晰，功能互补的体系，促进城乡建设的合理布局。统筹规划问题也是政府职能转变的问题。

我想强调的一点是，我们在打破农村劳动力市场行政分割、建立农村社会保障等方面已经取得了很大的突破，特别是科学发展观提出来以后城乡统筹发展有了很大的进展。现在，有些学者急于尽快建立城乡一体的各种体制。这个问题我觉得方向应该明确，但是步骤应该稳妥；态度应该积极，但是措施应该谨慎。我们看一看其他发达国家的进程，也不是城市和农村齐头并进的，包括许多社会事业。举两个例子，德国1889年就通过了《工人养老保险法》，那时我们还在大清帝国的落日余晖之中，但直到1995年德国才有了《农民养老保险法》。日本1941年就通过城市的《厚生年金保险法》，1971年才通过《农民养老保险法》。我们处在两个转型的交织之中，许多具体政策设计不能操之过急。现在提出要建立城乡一体的社会保障制度，医疗保险制度、教育制度等等，真正实现还有待于长期艰苦的努力。