一、完善农村住房制度为城乡统筹发展奠定基础
近些年，农村教育、农村医疗、农村社会保障等方面已取得重要突破，农村住房制度建设在各地也进行了积极探索，但整体制度建设仍不完善。农民住房历来以自建、自住、自管为主，农村住房制度长期停滞在“一户一宅”、“限制宅基地转让”等层面，涉及农民利益和权益保障、涉及农民居住质量和安全、涉及农民人居环境提高和最低端农民的居住保障等方面的制度建设很不健全。
改革开放以来，我国农村住房建设发展很快，到2008年，农民人均住房面积已达到32.4平方米，绝大多数农户都拥有了独立住宅，住房质量也有了较大改善。加快建立和完善农村住房制度，才能适应全面建设小康社会和城镇化进程加速的社会发展要求，才能真正中央关于落实科学发展观，统筹城乡发展，保障农民长远利益和权益，推动农民生活宽裕，促进资源节约，实现公共服务均等化等方针政策。
二、我国农村住房制度缺失及其问题
1．目前的宅基地制度资产功能缺失，土地资源浪费严重
我国现有农村住房制度主要体现宅基地制度层面，“一户一宅”、“面积法定”、“无偿取得和使用”、“限制流转和抵押”是我国农村宅基地制度的基本特征。宅基地制度过于侧重对农民的福利和保障，导致宅基地只有使用功能而无资产资本功能。结果是，不仅集中农民毕生积累建造的农房，由于限制流转和抵押，无法实现其资产信用功能，不能对扩大生产、更新住宅和规避风险提供支持。农民无论是建新房、还是扩大生产、修建基础设施，均难以得到资金的支持。而且，宅基地资源浪费日趋严重，超规定占地、建新不拆旧、一户多宅、外出务工长期空置房、老旧空关房、废弃地、闲置地等不断增多，由于宅基地不能流转，也没有退出的激励机制，所以宅基地长期处于增量不断增加，存量利用率不断降低的状态。根据我们的调研，原地整治可以节约土地20～30％，整村搬迁可以节省土地60～70％，土地节约的空间非常大。
2．农房规划建设管理缺位，农房质量隐患不少
虽然我国最新实施的《城乡规划法》已将规划要求覆盖到农村，增加了城乡协调和镇乡村庄规划的相关内容，但对农村住房规划的规定和实施仍需细化，我国的《建筑法》中关于质量安全的规定也不适用于农民自建低层住宅的建设活动。再加上管理机构不足，多数地区农房管理一直处于薄弱状态。由此导致，农村住房虽然建设量逐年增大，但农房“自建自用自管自灭”的状况，导致农房质量岑次不齐，选址不当、低寿命、低标准住房、甚至危房还大量存在，安全隐患不容忽视。
3．与农房配套的基础设施缺项，人居环境质量亟待改善
近些年，农村基础设施和公共设施建设始终没有跟上如火如荼的农房建设的步伐，有新房无新村、有新村无新貌现象在各地非常普遍。近年来在各级政府的支持下，农村的路、电、电信等方面解决相对较好，但供水、污水、垃圾设施缺腿是普遍的现象，使新房新区的功能质量大打了折扣。例如由于没有集中污水处理系统，厕所进不了新房。到2007年，全国行政村中，实现集中供水的占42%，有垃圾集中堆放点的占31%，对生活污水和垃圾进行处理的村庄比例仅为4%和10%左右。至于数倍于行政村的自然村，其人居环境状况更不容乐观。
4．贫困农户住房兜底制度缺乏，生活质量低下
在富裕起来的农民加快建房频率的同时，农村困难群体的住房问题缺乏稳定的解决机制，农户的贫富差距进一步扩大。各地农村还普遍存在困难群众住房简陋破烂、透风漏雨、防灾与安全水平低、居住舒适度差等问题。
三、农村住房改革趋向建议
我们研究认为，我国农村住房制度应该是由农村宅基地分配制度、农房建设制度、农房基础设施配建制度和农房救济制度等系统组成。农村住房制度应当从以上四个方面重塑和构建。
1．构建无偿取得、有偿使用、有限流转的农村宅基地制度
首先，农民无偿取得宅基地以实现基本的居住权。宅基地的无偿取得是要严格保障村农民的基本居住权。农村宅基地的无偿取得，应本着“一户一宅,面积限制”原则,严格限制初期取得宅基地的面积标准，体现“公平性”和“福利性”,公平地为每一位成员分配合理的宅基地,既要保证农民的居住之用，也要有效地防止宅基地盲目增多和耕地大量减少。
其次，建立农村宅基地使用权有偿使用制度。宅基地有偿使用可以促使农民更合理、有效、经济地利用宅基地，保护耕地。对于宅基地使用费，可以采用累进收费法，即按农户人均用地面积达到不同的档次，适用不同的收费标准，即在规定标准以内的，应低标准收费，对超过规定标准的，累进递增收费；在贫困地区，对最低限度的住宅用地面积可以免收使用费。在耕地紧缺地区，对超过平均标准的住房用地面积可以提高使用费的收取标准。为了解决农村贫困居民的住宅用地问题，应当建立贫困居民使用费减免制度。最后，建立和完善土地使用费管理制度。宅基地使用费以“取之于户，收费适度，用之于村，使用得当”的原则。
第三，有条件有步骤地对农村宅基地使用权流转开禁。我国社会经济整体上呈现持续快速发展，但是地区之间还有较大的差异性，因此对于农村宅基地使用权的流转不易以“一刀切”的方式来处理。应在少数试点较为成功的基础上，可以选择更多的社会经济条件发展较好，原先己经存在农村宅基地使用权流转隐性市场的地区推广试点。除转让外，还应允许宅基地的出租,即农民将自己剩余的住房在一定时期内出租给本集体、外集体或者城市居民,并收取一定租金的行为。
第四，尽快开展农房和宅基地确权登记发证等配套工作。确权登记发证是农房流转的基础。为下一步建立城乡统一的土地市场做好准备。
2．构建规划引导、农民自建、质量监管的农村住房建设制度
提高农村住房质量首先要从规划从手，我国村庄数量巨大，各个村庄特点不同、类型不同。通过村庄规划制度的确立，区分将永久保留发展的村庄和处于地质灾害多发地、水源保护区内、或生态环境恶劣等不适宜居住的村庄将会被“撤并”或“搬迁”的村庄。通过规划吸引靠近城市的村庄适度集聚，通过规划引导规模较小，发展前景不好的村庄向中心村镇聚集，腾出土地进行整理复垦；通过规划确定具有文化遗产性质的村落的保护；通过规划保证农民建房的选址安全。村庄难以复制城镇住房的购买制度，在制度安排上，还应尊重农民自建住房的权利和保护农民自建住房的积极性，但应从建材、质量、安全、节能、节地等方面给予规范和引导。要加快完善农房选址意见书和开工许可证制度（即“一书一证”制度），落实先设计后施工要求，加强对农房选址的安全把关。完善村镇规划建设管理组织机构，充实县乡两级村镇规划建设管理力量，加强农房规划设计建设的专业人才和队伍建设。
3．构建政府帮扶、多元投入的农村基础设施配建制度
基础设施是农房的必要配套，当前，基础设施是农村最急需解决的短项。农村居住分散，村集体的能力非常有限，加快基础设施的建设，一方面需要各级政府加大直接投入和补贴企业投入，另一方面，有必要将各种渠道对于农村投入的资金整合起来，共同推动发展，如，村集体的积累、村企业的投入、对口单位的支援、村能人和社会的捐献、村民投工投劳等多元机制，不断改善农村人居环境，提高农村居民的生活质量。
4．构建以公共财政转移支付为主的农村住房救济制度
加快建立以公共财政转移支付为主，社会援助、信贷支持为辅的多形式、多渠道的农村困难群众住房安全保障的资金筹集机制。创新思路，探索建立农户、政府职能部门、集体经济组织和社会力量共同参与的农村危房改造工作机制。鼓励有资格的建筑师、建造师、监理工程师等工程技术人员、大专院校师生、建筑科研机构的人员支援农村危房改造。积极探索适应困难农户需求的低成本改造方式，加强适宜技术、适用材料的推广和示范，确保改造建设后的农房质量安全。
作者系住房和城乡建设部政策研究中心副主任、研究员
