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城乡一体化背景下的土地产权制度研究

—— 昆明市建立和完善农村土地产权制度案例探析

  时间: 2010-05-17    已有人阅读过

当前,我国城乡二元结构造成的深层次矛盾突出,其中,进一步完善产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理、城乡统一的农村土地管理制度,成为着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要基础。根据国家全面推进农村土地产权确权登记总体工作要求,昆明市将结合第二次全国土地调查,分区域分阶段于2012年以前完成全市集体土地所有权和使用权确权登记工作,并就建立和完善农村土地产权制度进行了一些积极探索。本文通过对昆明市案例的介绍和分析,尝试为我国在农村土地产权制度方面如何破解城乡二元结构提供有益借鉴。

一、昆明市建立和完善农村土地产权制度时机和背景分析

2009年3月6日,国土资源部下发《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》(国土资发〔2009〕27号),提出从明晰农村土地产权,依法确定集体土地所有权主体;按照急需优先原则,加快推进农村土地确权登记发证工作;依据土地确权登记成果,保障农村集体土地在征收和流转中的权益3个方面,进一步加快土地确权登记。因此,全面建设与健全严格规范的农村土地制度要求相适应的土地产权制度势在必行,刻不容缓,意义深远。与此同时,第二次全国土地调查自2007年7月1日全面部署启动,是国务院部署的重大国情国力调查,是加强土地管理和调控的一项重要基础工作,其中农村土地调查按计划将于2009年底形成全国汇总成果,这为建立和完善农村土地产权制度提供了有力的技术基础支撑。昆明市正是在这样背景下,全面启动并加速农村集体土地所有权和使用权确权登记工作,并明确结合第二次全国土地调查,分阶段分区域于2012年全面完成确权登记。

二、建立和完善农村土地产权制度政策导向和任务安排分析

昆明市从有效保护和促进社会先进生产力,依法维护广大农民根本利益为出发点,在坚持社会主义政治形态前提下,以适应社会主义市场经济体制,反映社会资源配置规律为需求导向,按照公有制与公有产权实现形式可以而且应当多样化的原则,坚持改革创新,大力发展以农民土地物权化和财产化为基础的农村集体产权制度,作为推动农业产业化与现代化,提高农业生产力,引导农民全面实现小康社会的制度手段。昆明市提出建立健全集体土地所有权、集体土地使用权、农村房屋所有权、土地承包经营权、林地权等产权制度,确立一视同仁、平等竞争、共同发展的观念,提出农村集体产权可逐步参照国有产权实行流转的一系列规定。

昆明市统一部署完善农村土地产权制度的目标任务,具体包括两大类:一是制度框架建设,如:耕地保护补偿机制办法、农村集体产权流转办法等;二是基础行政工作,如:农村土地、房屋、林权、承包权的权属确定和产权登记等。通过细化明确各级政府和相关行政部门工作职责,昆明市力争建立确权基础工作和探索配套政策体制良性互动局面,协调统筹、积极稳妥农村土地产权制度体系建设。

三、完善土地产权制度体系和保障措施

首先,加快对农村土地所有权和使用权进行确权。进一步明确农村土地可依法确定给村民小组集体、村民委员会集体、乡镇农民集体三级所有权主体,并明确经县级人民政府认可,可在三级主体间进行所有权变更登记。

其次,创新集体农用地保护机制。其中,明确强化规划管理龙头作用,重点从农业产业发展、耕地及基本农田保护和农用地产能提高相关专项规划,引导和规范农村土地保护和管理;通过财政投入和引导集体收益支出使用,建立耕地保护补偿机制,提高农民保护耕地经济收益,进而提高农村保护耕地积极性。

再次,推进农村土地产权市场建设,确立“土地资本”运营新观念。农村集体建设用地使用权流转必须以国土资源部批准开展试点为前提,且云南省并未被列入全国先期试点省份,因此,昆明市已先期开展调查研究,探索规范管理具体办法,为积极申请开展集体建设用地使用权流转试点提供基础工作。对土地承包经营权流转提出在乡镇政府统一指导下,按照农业产业发展规划和环境保护等专项规划,由集体经济组织收回承包经营权,或通过有偿流转方式集中开发利用的模式,为开展滇池治理“四退三还一护”等生态建设提供政策支持。

最后,注重政府各职能部门协同并进。农村土地产权制度的建立和完善,是关系农业现代化、农村城乡一体化、农民生活稳定和生产发展的关键基础工作,而且涉及社会主义基本所有权体制和农村社会稳定大局,目前全国上下仍处于逐步探索阶段,必须由各级政府和各相关职能部门高度重视、协同合作、统筹推进、稳步实施。昆明市从完善覆盖城乡社会保障体系、强化规划和土地用途管制、实行农村住宅建设统规统建、推进农村金融体系建设、建立农村土地和房屋产权纠纷调处机制5个方面,明确要求建立配套政策支撑体系。各级政府和相关职能部门必须结合实际,制定完善配套政策体系和实施方案,确保农村产权制度改革高效推进并取得实效。

四、结论和建议

昆明市对农村集体土地所有权和使用权进行全面确权登记,是完善农村土地产权和维护农村农民权益的基础,也是推进城乡一体化的产权制度基础,充分利用全国推进城乡一体化重大政策背景,结合第二次全国土地调查有利时机,通过确立适应社会主义市场经济体制和反映社会资源配置规律的基本政策导向,从耕地保护、制度体系、基础行政管理、市场培育、职能保障等方面探索具体工作任务框架,对农村土地产权制度破解城乡二元结构进行了积极探索并提供了有益借鉴。

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作者:迟福林 殷仲义
出版社:华文出版社
出版时间:2010年03月
定价:69.80元
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