以城市化为主线推进发展方式转型

回过头来看金融危机，有观点认为“有危而无险”。我想这个判断可能过于乐观。表面上看，保增长问题不大，但实际上潜伏着更大的风险，增长中存在着一些深层次的矛盾和问题尚未解决。2009年中央经济工作会议提出，转变经济增长方式刻不容缓。国际金融危机表面上看是对我国经济增长速度的冲击，实质上是现行的经济增长方式难以为继。

一、如何判断城市化进程

首先，需要讨论的问题是，我国城市化进程相对滞后是不是导致经济增长方式一系列问题的重要因素之一？按照国际上的标准，在进入工业化中后期时，城市化率至少在55%～60%。当前，我国已经进入工业化中后期，但我国城市化率只有46%左右，滞后于同等发展水平国家至少10~15个百分点。

1. 如何理解城市化进程滞后带来的负面影响

（1）城市化与提高消费率的关系。拉动内需、尤其是消费需求的增长，提升经济增长的内生动力，与城市化进程直接相联系。由于城市化进程的相对滞后，致使这些年消费率逐步走低。尽管消费的总体水平有所提高，但与投资、出口相比，我国消费水平总体上说不断下降。以“金砖四国”为例，我国消费率比印度、巴西和俄罗斯差15%～20%左右。消费率逐年走低，尤其是居民消费率持续走低，是我国经济增长中最深层次的矛盾之一。国家一直强调要扩大内需，提高消费率。但为什么消费率不仅上不了，反而持续下降？原因很多，但至少有一个是和城市化进程滞后直接相关，在城市化水平滞后于工业化水平的时候，消费率是很难提高上来的。例如，我国城市化率每提高1个百分点，城市人口可以新增1300多万左右。以2008年的数据为基础，这一规模的人口由农村居民变为城市居民，可新增固定资产投资约2700亿元、新增居民消费总额约1300多亿元。

（2）城市化与调结构问题。以服务业发展为例，城市化进程与服务业的发展水平呈现出高度的正相关性，这是因为以集聚为特征的城市提供一定范围内相对密集的人口、相对集中的企业群和收入相对较高的有购买力的人群，形成聚集效应和规模效应，为服务业发展提供基础。我国的现状是：第一产业就业的比重高于同类水平国家约30%，服务业就业比重低于同等发展水平国家的30%左右。城市化率和服务业比重是正相关的。有测算表明，城市化率与第三产业增加值比重的相关系数高达0.933，明显的正相关[1]。由于这些年我国工业化发展速度比较快，城市化相对滞后，使我国服务业发展水平基本维持在40%左右。这是我国经济结构中突出的一个矛盾和问题。为此，要明显地或大幅提高服务业的发展比重，重要的出路是城镇化、城市化。

（3）城市化与低碳经济发展。现在有个误区，认为环境污染问题主要是由城市化发展造成的。我不赞成这个看法。有些西方国家的城市规模比我国大得多，为什么环境保护状况要明显好于我国？到底是上世纪八九十年代村村点火、乡乡办乡镇企业造成环境污染，还是发展城镇化是造成污染的一个主要因素？这个判断极为重要。现在看来，只有城镇化的合理、有序的发展，才能改变传统的生产生活方式，有效降低能耗。这是节能减排、发展低碳经济的一个重要出路。如果村村、乡乡、县县都去搞工业的话，造成的环境问题，远比今天严重得多。

（4）城市化与基本公共服务均等化。如果没有城镇化，不改变城乡二元结构，不实行城乡一体化，城乡基本公共服务均等化就难于实现。

（5）城市化与区域协调发展。改革开放之初，实行让一部分地区先发展起来的不平衡发展政策，今天要转变为各地方均衡发展。并且，今天的均衡发展和上世纪八九十年代有很大的不同，不是湖北和湖南的竞争，未来的竞争是武汉市和长株潭之间的竞争。城市群、城市之间这种连接、合作和竞争，将是我国区域协调发展当中的一个重要因素，也成为未来5年、10年、20年经济保持活力的一个重要条件。

2. 城市化进程滞后于工业化是不是当前经济发展的主要矛盾

这个问题争论很大，很多人并不承认我国城市化滞后。2009年底中改院和挪威政府召开的共有400多人参加的“城市化与城乡一体化”国际研讨会上，就有很多争论，其中一个争论就是，到底中国的城市化是不是滞后于工业化？总体来说，我国的工业化是在维持城乡二元体制下推进的，由此造成了城市化滞后于工业化的基本格局。

3. 解决发展方式矛盾的抓手是不是推进城市化

在这个背景下，要解决我们现实经济生活中的深层次矛盾问题，有多种普通的选择，其中关键的选择是：实施积极的城市化政策。

（1）大力发展服务业是促进城市化进程的路径之一。应当说，工业化是城市化的主要动力。但是，工业化不是城市化的唯一选择。服务业也可以促进城市化。以海南为例，由于海南旅游资源优势，不可能发展大的工业区，但以旅游、休闲为特色发展的小城镇，在一定程度上促进了海南城镇化的进程。服务业发展起来后也能够带动就业、反哺农业、反哺农村。因此，服务业发展和工业化对城市化进程都有积极的作用。

（2）大力发展城市群，形成新的经济增长极。从未来发展的趋势看，既不可能在全国各个城市都发展工业，使工业遍地开花；也不宜使工业高度集中于长三角、珠三角和环渤海三大区域。加快城市化进程的最优选择是在中西部地区培育类似长三角和珠三角那样的经济新增长极，通过产业发展推动中西部地区城市群的发展，进而加快全国的城市化进程。

（3）把发展中小城镇作为“十二五”推进城市化的重点。当前，进城务工的农民工，还只能在沿海特大城市和贫困地区两极之间剧烈摆动，没有任何中间城镇承接缓冲。因此，需要考虑在“十二五”规划中重点解决发展中小城镇的问题。与继续发展大城市相比，同样的财政资源、土地资源在中小城镇可以提供更多的就业、税收、社会发展、城乡协调，让更多的百姓分享公共服务机会。

（4）按照城市化的需求大力推进省直管县。在总体肯定省直管县的基础上，因地制宜地推进省直管县进程。并且，在省直管县中强县扩权，做大县域经济，可以奠定未来我国长期发展的基础。

二、如何判断中国城市化的发展趋势

1. 未来5~10年，我国将进入城市化快速发展时代

国际经验表明，当城市人口占总人口比例达到30%时，也即城市化率达到30%时，城市化速度会大幅攀升，城市化进入快速发展阶段，这一过程一直会持续到城市化水平达到60%以上；当城市化率达到60%后，城市化重新进入平缓发展阶段。总体而言，城市化的发展速度呈现先慢、再快、后平缓的“S”形曲线。

我国城市化率数据显示，城市化进程大致符合“S”形曲线规律。1996年，我国城市化水平第一次达到30%以上（30.48%），开始进入城市化的高速发展时期。1996年我国城市化率有明显提升，达到1.44个百分点，并保持十余年的较快发展。当前，我国城市化水平为45.68%，至少还能快速提高15个百分点才会重新走向平缓的城市化发展阶段。

2. 城市化率在30%~60%之间是城市化快速发展的重要时期

现在城市化率是45.68%，每年大概增长一个点。未来5～10年，我国的城市化将呈现加快发展趋势，城市化率有望提高10个百分点左右，达到55%左右。如果这个时期城乡一体化的体制改革和政策调整有重大突破，城市化率有可能提高15个百分点左右，达到60%～65%。

（1）我国开始进入城乡一体化新时期，要尽快形成城乡一体化的新格局。

（2）城乡一体化将在“十二五”时期有重要的突破。

（3）东部和中部城市化在未来5～10年将全面推进，并且从东部向中西部转移。2007年，全国城市化率为44.94%，其中东部地区为55.15%，中西部地区仅为39.41%和36.96%，中西部地区城市化的发展空间巨大。例如，以武汉城市圈、长株潭城市群为代表的中部六大城市群正在全面推进；成都、重庆等西部城市群的发展相当快，将拉动西部产业结构调整，成为连接东部地区与其他地区的重要接口。

3. 城市化进入多种途径推进阶段

在这个基础上，未来5～10年我国城市化将出现大城市、城市群、中小城市、城镇化、区域一体化齐头并进的新格局。

（1）未来5～10年，城市化率至少提高10个百分点，达到55%的话，标志着我国经济社会发展进入了城市化时代。

（2）城市之间的发展与竞争，将成为我国经济持续快速增长的重要活力。过去30年，城市化率在我国GDP年均近10个百分点的增长点中贡献率是3个点。如果未来5～10年，城市化率能提高10%～15%的话，估计城市化在增长的贡献率由3个点会提高到4～4.5个点。这意味着未来10年左右，经济城市化将成为支撑我国经济持续快速增长的基础。未来10～20年我国经济的走向，在很大程度上取决于未来5～10年城市化率能否达到55%～60%。

（3）如果城市化率能实现预期目标的话，消费率将提高10个百分点左右，居民消费率提高10～15个百分点就有了重要保障。我们现在的最终消费率是49%，居民消费率降到了改革开放最低，由50%多降到35%。如果城市化能达到55%～60%，最终消费率由49%将升到60%左右，居民消费率由35%将升到50%左右就有了重要条件。

如果这些实现了，我国就开始进入第二次转型，从生产大国、投资大国向消费大国转型。这样，再来一次危机的时候，我们就能依靠自己的内生力量，走出一条可持续发展的路子。

三、如何加快城市化发展

城市化要加快发展，需要城市化转型。

1. 推进从工业化主导向城市化主导的转变

（1）如何从工业化主导向城市化主导转变，是发展方式转型中最有意义的一件事情。我国过去30年的发展，是工业主导背景下实现的，这是历史形成的，推动了30年经济的快速发展。但是，原有的经济增长的动力因素正逐步消失的情况下，实现可持续增长的目标有两点应该反思。

第一，“大进大出”的出口增长模式还能维持多久？过去30年实行的出口政策导向，使我国成功抓住了全球化机遇。但未来10年、20年、30年再这样做，还行吗？条件改变了，出口导向的增长模式难以为继、应当终结。我们注重外需，稳定外需，扩大外需，但是，必须把大国经济可持续增长的主要基础转到自己的内生增长上来。

第二，国内发展阶段的变化。我们现在惯于把国内经济出现的问题跟国际变化联系在一块。其实，这是一个表面的问题，更大的问题是我国发展的战略需求发生了重大变化。比如说，过去30年，工作重点是考虑如何提高经济总量，扩大GDP总量，以解决私人产品短缺的突出问题。如今，私人产品短缺总体上解决了，公共产品短缺问题突出来了，我们开始进入了公共产品短缺时代。老百姓的消费从日用消费品到耐用消费品转变，从对物的追求开始到对人自身发展的追求。由此，国内的战略需求结构发生显著的变化。

为什么有这个变化呢？是我国的发展阶段在变化。我的概括是，经过30年的改革开放，我国已经从生存型阶段开始进入到发展型阶段。生存型阶段的主要矛盾是私人产品短缺，要极大地提高经济总量。到发展型社会新阶段时，但人的自身发展问题突出了，而且以公共产品需求为重点的人的自身发展需求成为这个时期的突出矛盾。我们一直讲，我国主要矛盾——人们物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾没变，但是矛盾的主要方面变了，人们日益增长的物质文化需求开始变化。过去我们需要解决生存问题，现在开始需要有好的教育、好的医疗、好的养老保险等。

内外部条件变化了，需要我们思考两个事情，就是刚才所说出口导向的模式要改变；长期追求的以GDP总量为目标的增长主义应该终结。我们要实现数量和质量的统一，而且以追求效益、追求质量为可持续发展的基础。

（2）城市化发展要以行政为主导向经济主导转变。各级政府在推动城市化中的作用至关重要。问题在于，我们长期坚持的行政推动下的城市化发展具有两面性：在加快城市化发展的同时，又成为城市化发展的制约因素。主要原因是行政体制成为制约城市化发展的重要因素。例如，长株潭的电话号码区号统一问题，本来应该是很容易解决的，区号统一从技术上讲很容易解决但长株潭城市群建设近两年才解决。根源在于城市化受到行政体制的严重制约。

为此，在政府有效作用下，加快形成以经济主导的城市化发展格局。第一，以经济主导的大城市快速发展。第二，以经济主导的城市群的合理布局。第三，以经济主导的新型城市的兴起。第四，以经济主导的城市带的形成。

2. 省直管县的问题争议很大

我的建议是，在肯定省直管县的前提下、在客观地看待省直管县问题的同时，在实践中推进省直管县至少注意三种情况：

（1）以农业为主的县，推进省直管县，有利于县域经济的发展，有利于城市化。

（2）对那些百强县、经济实力很强的县，要支持它尽快成为中等城市。像浙江义乌，本来早就应该成为中等城市，可是现在由于行政体制的制约还是一个县级市。它的经济内在的冲动受到了行政体制的极大制约。

（3）有些县（市）已经和城市连在一起了，就应该并入城市的一部分。像江苏昆山。如果昆山成为上海的一个区的话，其作用要比现在大得多。由此看来，省直管县也要本着有利于城市化、城镇化的发展目标有区别推进。

3. 城市化要由投资主导向消费主导转变

无论是形成以消费为主导的经济格局，还是以扩大服务业比重为重点的结构性调整，都直接依赖于城市化的进程。未来5～10年我国的城市化正处在由投资主导向消费主导转型的关键性阶段，以服务业为主体的消费型城市的兴起将成为我国城市化的一个基本趋势。在这方面，两个判断很重要。

（1）我国现在具备这样的条件。随着投资体制的改革，随着基础设施建设的加快，未来，增长型投资要逐步向消费型投资转型。要把改善民生的投资作为我国转变经济增长方式、保持可持续发展的重要因素。

（2）下一步的城市化，从投资主导向消费主导转变的突出问题是，在未来城市化时代，服务业的比重能不能得到较快的发展？清洁能源、新能源等新兴产业在城市化发展中能否得到相当程度的发展？这对城市化的发展非常重要。

四、走向城市化时代需要推进哪些重大改革

总的判断是：以经济总量为目标、以工业化为重点的第一次转型与改革取得重大成功，并实现我国由生存型阶段进入发展型阶段的历史性跨越。由此，我国开始进入以发展方式转型为主线、以城市化发展为重点、以人的自身发展为目标的第二次转型与第二次改革的新阶段。但与此同时，在过去30年的转型与改革中，计划经济时代长期实行的逆城市化、反城市化的倾向并没有得到全面扭转。为此，城市化时代的转型与改革，需要四个“加快推进”：

1. 加快推进城乡一体化的改革进程

初步预测，如果城乡一体化有大的突破的话，可以使我国的城市化率提高15～20个百分点。我国的城市化和很多国家不同，就是我国的城乡二元结构的存在。过去的工业化，在一定程度上还是以保持城乡二元结构为重要条件。

改革开放30年，我们比较注重计划体制向市场体制的转变。但对计划经济时代逆城市化、反城市化的倾向带来的负面影响还缺乏深刻的认识。1958年以后，我国实行城乡二元户籍制度为特点的城乡二元结构。要看到城乡二元的问题既是计划经济时代遗留下来的问题，也是在推动工业化中没有很好解决的一个问题。两亿农民工进到城里来，到第二代如果都不解决户籍问题，那不仅经济上会出问题，未来社会建设都要出现问题。与第一代农民工相比，第二代农民工的教育程度高，职业期望值高，对个人发展的追求也较高，这些30岁以下的人都没下过地、种过田，没有农民意识，这使第二代农民工全面融入城市成为一个不可逆转的趋势。现在城市又不给他们解决户籍等问题，未来社会的很多矛盾都和这个问题联系在一起。所以，城市化时代和城乡一体化是直接相联系的。“十二五”时期，我们应从中小城市开始，逐步扩大到大城市，把农民工的户籍改革作为城乡一体化的一个首要突破口。

2. 加快推进行政区划体制改革

现在的行政区划体制，基本上是延续上世纪50年代以人口管理制度为基础形成的。与改革开放30年形成的经济社会发展趋势严重不相适应。如果继续现在的行政区划体制，至少容易形成三个问题：第一，容易形成地方政府以自身利益最大化为目标。在现成的行政区划体制下，在现行的干部选拔机制下，要执行城乡一体化难度太大了。第二，容易阻碍城市的集聚功能和辐射功能。第三，容易导致经济结构布局调整的困难。为此建议，行政区划体制的改革应该提到下一步行政改革体制的重要日程上。

3. 加快推进中央与地方的合理分权

推进经济主导的城市化，需要加快推进各级政府合理分权，使地方政府有一定的城市发展自主权。例如，当前从理顺省县关系的角度来说，首要的问题便是省级政府应该把大量的行政审批权限下放到县级行政单位，下放权力包括审批权、事权等。此外，也有专家提出，我国的县级行政区划设置不科学，造成了地方行政资源与经济资源的配置不合理。可考虑通过少部分县升格为地级市、适当合并过小的县、逐步减少镇乡建制、创新市制来减少层级。

4. 关键在于加快推进地方政府转型

我国经济发展方式的深层次矛盾和问题，在很大程度上是地方政府主导的经济增长方式越演越烈。这种方式既和现行的干部选拔机制结合在一起，又和现行的财税体制结合在一起。例如，以城乡发展差距为例，当前农村土地、农民工、农村金融三大要素都呈现出由农村向城市流动的格局，这主要不是“看不见的手”的作用，而是“看得见的手”在配置。如果不放弃地方政府主导的经济增长方式，不把政府的主要精力放在以公共服务为中心上来，发展方式转型的很多问题是难以解决的。