一、“三农”问题的严重性和迫切性
随着我国市场取向改革的深入，农村发生了巨大变化，但“三农”问题一直是农村发展的中心问题，也一直没有得到彻底解决。当前“三农”问题主要表现为城乡发展不协调，农业增效难、农民增收难、农村社会进步慢的问题未能得到有效的解决，城乡收入差距扩大，农民收入增长缓慢，消费能力下降的趋势尚未扭转。“三农”问题不仅影响到农村，也不利于我国扩大内需和经济增长，“三农”问题已经成为我们现代化进程中最艰巨的任务，也是全面建设小康社会面临的最大难题。“三农”问题不仅是一个经济问题，也是一个政治问题。我国很早就重视“三农”问题，也采取了很多措施，但一直没有彻底解决。如何从根本上破解“三农”这一难题，已成为目前经济社会发展中亟须研究的重要课题。
二、“三农”问题产生的原因和解决思路
长期以来，我国一直重视“三农”问题，但为什么一直没有彻底解决？这要从“三农”问题的形成原因入手。产生“三农”问题的表面原因是我国农村人多地少，资源匮乏，但深层次原因是体制改革方面的滞后。在计划经济时期我们形成了城乡分割的二元社会经济结构，在历史上对我国经济发展起到了重要的作用。但是，我们已经进入了市场经济阶段，旧体制成为阻碍经济发展、阻碍社会进步的约束。虽然经历了20多年的改革，但是主要体制没有发生变化，城镇化严重滞后，城乡分割的政策、制度还没有得到根本性变化，城乡经济社会发展缺乏内在的有机联系，致使工业发展与城市建设对农村经济社会发展带动力不强，过多的劳动力滞留在农业，过多的人口滞留在农村。这种城乡分割的体制性障碍和发展失衡状态，造成了“三农”问题的现实困难。
另一方面，从解决“三农”问题的思路来看，过去“三农”问题的解决思路局限于在农业和农村内部兜圈子的思维定势，就“三农”论“三农”，着重从外部依靠行政力量增加农业投入，减轻农民负担。这一思路虽然取得了很大成绩，但是其主导思想仍然是政府主导的发展思路，没有充分发挥农民的积极性，仍然把城乡孤立起来，各自发展，并且受到各种旧体制的制约，政策效力也受到限制。
我们已经看到，“三农”问题的表现在于城乡发展不协调，根本原因在于旧体制。因此，要从根本上解决“三农”问题，必须从体制入手，改革当前不利于“三农”问题的旧体制，建立有利于城乡协调发展的新体制，采用立法、体制设计、政策制定等多种手段，实现“农民”由身份向职业的转型，跳出“输血”的单一性，促使农村的人力资本发展，增强农民的自我发展能力。根据十六届三中全会《决定》中提出的统筹城乡经济协调发展的要求，站在全国的高度解决“三农”问题，不能封闭在农村内部，而要和城市结合起来，包括加快推进城镇化，使更多的农业人口转移到城市中去，从事非农产业，形成一个城乡协调发展的格局。
三、建立城乡协调发展机制，解决“三农”问题的具体措施
城乡经济社会协调发展的关键是要改变城乡二元结构、建立城乡协调发展的机制。具体讲，可以在以下方面有所作为：
1．加快户籍制度改革步伐，加快城镇化进程
受我国人多地少并且分布不均衡的客观限制，要从根本上解决“三农”问题，必须积极推进城镇化，逐步减少农民数量。这也是工业化国家的必经之路。现行的户籍制度限制了农民向城市转移，限制了劳动力要素的流动，扭曲了资源配置，降低了经济效率，成为影响城镇化的重大体制障碍。从经济效率的角度看，深化户籍制度改革的远期目标应该是建立城乡统一的户籍制度。当前可从各城市的实际承受能力出发，逐步放开户籍管理。可按照不同类别的情况和具体人群，逐步开放户口准入。可试行以公民住房、生活基础（以稳定的职业和收入为依据）为落户标准的户籍迁移办法。同时，在教育、劳动就业、社会保障等方面制定配套政策，创造条件逐步建立城乡一体化的国民教育、劳动就业、社会保障体系，使进城农民在子女教育、就业、社会保障等方面能够与城市市民享受同等待遇。这样，有利于解决城乡居民就业和待遇不公平等问题，有利于城乡经济的协调发展，有利于从根本上解决“三农”问题。
2. 加快农村公共服务体系，为农民提供基本的公共产品
完善的公共服务体系既是社会进步的标志，又对社会进步产生巨大的推动作用。过去，我国的公共产品供给一直实行城乡分割，政府仅对城市居民提供公共产品，而农村的有限公共产品如教育、医疗卫生服务大都是集体提供的，并且近年来呈现恶化的趋势，辍学率提高，合作保险医疗覆盖率越来越低。这和农民的负担是不成比例的，对农民是不公平的，也大大延缓了农村的社会进步。解决农村教育、卫生等发展滞后问题，不仅仅是投入，是农民的福利，而且对提升农村人力资本存量起到重要作用。我们要进一步加大中央和省级政府对建立农村公共服务体系的投入，同时要规范地方财政支出结构，裁撤不合理的机构和冗员，提高财政支出的效率。
3．加快城乡就业体制改革，早日实现城乡劳动力市场一体化和规范化
农民工已经成为我国经济的一大景观，对城市发展起到了巨大作用，打工收入已经成为农民收入增加的主要途径。但是，农民进城打工仍然面临许多障碍，如乱收费、拖欠工资等，这是当前应该着手解决的。首先应该规范和引导农民进城务工，查处各种损害农民工权利的违法行为。其次，要加快建立和健全就业信息网络，让流动的农民都能得到及时有效的就业信息。同时，要大力发展劳动力市场的中介组织和技术培训服务，为劳动力流动提供高质量服务。
4．大力发展农村中小企业
20世纪80年代乡镇企业异军突起，吸纳了大量农村劳动力，对农民收入增加起到了极大的推动作用。近年来，乡镇企业遇到了很多困难，主要是资金缺乏、融资困难、产业结构雷同、低水平竞争激烈。为了协调城乡经济社会发展，要求在合理分工的基础上，形成城乡工业一体化的发展格局。为此，必须进一步明确农村中小企业的发展方向，加大扶持力度，促进其健康发展。农村中小企业要利用农村丰富劳动力的比较优势，继续把劳动密集型产业作为主要发展方向，发展有地区资源优势、传统工艺和特定市场优势的特色产业。
5. 政府继续在财政上支持农村，加大对农业的支持和保护力度
重点主要应加大农业基础设施的投入，对农业科技进步的投入，对中低产田改造的投入，对农用工业发展的投入，对农村义务教育、基本医疗、广播电视文化等公共事业的投入；同时，从效率的角度考虑，应该减少对流通环节的补贴，建立和完善对农民收入的直接补贴制度。逐步将主要农产品市场风险基金(如粮食风险基金)转为对农民收入的直接补贴，在主产区建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。
6. 改善农村的金融服务，加强农村金融服务体系
农村金融服务跟不上，资金紧缺，农民贷款难，这不利于农民采用先进技术，扩大生产规模。这几年来国家银行贷款总余额中农业贷款只占5％左右，农村信用社贷款总余额中农业贷款也仅占1/5。以上为数不多的农业贷款份额中又有相当比例属于流通性贷款，生产性贷款的份额很低。出于风险性和赢利性考虑，商业银行近年来在农村普遍实行信贷收缩，这是商业行为，无可指责。然而，解决金融服务问题，光靠农村信用社是不够的。结合各国的发展经验，我认为可以把大力推广小额农贷作为突破口，并作为一项长期政策。农户小额信用贷款具有额度小、覆盖面广的特性，这决定了其经营的高成本，同时农业生产面临市场风险和自然灾害风险，因而决定了其投放的高风险性。基于当前我国经济的发展现状和农村信用社的经营情况，可以建立一种以中央财政和地方财政共同负担的专项支出为主体，以按农村信用社存款量一定比例提取的资金为辅助的特别基金，对农户小额信用贷款实行政策性补助，解决其风险大的后顾之忧。
（2004年6月20日）
