一、要高度重视困难群体的社会保障问题
改革开放以来，我国经济社会面貌发生了巨大变化，人均GDP翻了两番多，人民生活水平大幅度提高。同时，我们也要清醒地看到，由于经济社会发展总体水平还比较低，地区发展不够平衡，城乡二元结构特征仍比较明显，我国还有相当一部分群体收入很低甚至没有收入，缺乏基本的生活保障。
据统计，截止到2004年，我国有2610万农村人口年人均收入不足668元，生活在绝对贫困线以下，还有4977万农村人口年人均收入不足924元，属于相对贫困，而且，以上绝对贫困线和相对贫困线标准明显偏低。
近年来，随着工业化和城市化进程的不断推进，我国每年还要出现数百万的失地农民，目前总量已经达到4000~5000万人。由于很多失地农民缺乏必要的非农产业谋生技能，加之征地补偿中存在一些不公正现象，他们的生产生活面临较大困难，普遍存在种田无地、就业无岗、社保无份的状况。
20世纪90年代中后期以来的国有企业改革和结构调整，已向社会释放出下岗职工约3000万人，虽然到2004年底的国有企业下岗职工仅剩153万人，但有相当部分实现再就业的下岗职工存在就业形式不稳定和收入较低问题，还有大量下岗职工成为已登记或未登记的失业人员，甚至因对就业失去信心而被迫退出劳动力市场。目前，包括困难下岗失业人员等在内的城市低保对象约2200万人。此外，1亿多进城农民工的基本权利维护和社会保障问题也迫切需要寻求解决之道。
党的十六大以来，中央提出了全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的奋斗目标，并强调要按照“五个统筹”的要求，认真贯彻落实全面协调可持续的科学发展观，为我们国家下一步的改革、发展指明了方向，也使得解决困难群体的社会保障成为一个更加紧要和迫切的问题。如果不能采取有效措施解决贫困农民、失地农民、进城农民工和城市低保对象等困难群体的社会保障问题，使他们业有所就、老有所养、病有所医、贫有所济，既与我们党要代表最广大人民群众根本利益的要求不相一致，也会影响到社会稳定和经济的长期可持续发展。因此，实践“三个代表”重要思想，落实科学发展观，全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，客观上要求我们更加注重解决困难群体的社会保障问题，通过加大就业和社会保障工作的力度，使最广大人民群众都能够分享到经济增长、社会进步和改革开放的成果。
胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中指出，维护和实现社会公平和正义，涉及最广大人民的根本利益，是我们党坚持立党为公、执政为民的必然要求，也是我国社会主义制度的本质要求。要进一步完善社会保障体系，逐步扩大社会保障覆盖面，切实保障各方面困难群体的基本生活，让他们感受到社会主义大家庭的温暖。
二、保障困难群体基本生活的任务还很艰巨
近年来，随着经济体制改革的不断深化和公共财政体制的逐步确立，我国已经初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的，以“三条保障线”（下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障）和养老保险、医疗保险、工伤保险为主要内容的城镇社会保障体系，各项社会保险制度的覆盖面不断扩大。农村社会保障事业也取得了较大进展，救灾救济制度日益完善，农村五保供养工作力度进一步加大，一些有条件的地区探索建立了农村最低生活保障制度，新型农村合作医疗和农村医疗救助制度正在全国积极推进。据卫生部统计，截止到2004年底，全国31个省、自治区、直辖市共有333个县(市)开展了新型农村合作医疗试点工作，实际参加新型农村合作医疗的农民为8040万人，共筹集合作医疗资金32.83亿元，5200多万农民得到合作医疗报销补偿。据民政部统计，2004年全国共筹集农村医疗救助基金13.5亿元，有640.7万贫困农民得到救助。社会保障事业的不断发展和社会保障体系的逐步完善，在保障人民群众的基本生活、维护社会稳定、深化国有企业改革和推进经济结构调整等方面发挥了重要作用。
但是，在保障困难群体的基本生活方面，我们还有很多工作要做：一是缺乏对贫困农民家庭的制度化、规范化、长期化救助办法，传统的定期定量救济工作力度有限，很多农村贫困人口的温饱问题没有从根本上得到解决，营养状况堪忧。二是城市困难群体和大多数农村居民的基本医疗缺乏保障，城镇职工基本医疗保险制度只覆盖了城镇从业人员的1/3左右。新型农村合作医疗尚未全面推开，且受筹资水平的限制，报销比例较低。医疗保障制度的缺失使得他们无法负担疾病费用，形成因贫致病和因病致贫的恶性循环。三是进城农民工的合法权利无法得到有效保障，且难以纳入城镇社会保险体系。四是失地农民的就业和社会保障问题没有系统的解决办法。
三、解决困难群体社会保障问题的政策措施
对困难群体的支持，是政府的一项基本责任，随着我国经济实力和国家财力的逐步增强，要把解决困难群体的社会保障问题放在经济社会发展更加突出的位置。通过深化改革、完善制度，加大投入，更好地保障困难群众的基本生活和医疗需要。在社会保障制度中，社会保险和社会救助是其最主要的两个支柱，在我国，社会保险以相对稳定的就业关系为前提，是就业关联的社会保障制度，更加强调权利与义务的对等。社会救助是政府的无偿转移支付，更体现财政收入再分配职能。对困难群体而言，他们大多数人没有工作或就业关系不稳定，本身无力参加社会保险。因此，社会救助制度建设是解决困难群体社会保障问题的关键和核心，同时通过完善社会保险制度作为配合。
（一）以新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度为重点推进农村社会保障事业发展
一是加快推进新型农村合作医疗制度建设。新型农村合作医疗制度建设已经实施两年，试点工作取得了一定成绩，但在运行和管理中也存在较大问题。主要表现在制度本身与农民之间缺乏良性互动，筹资、管理和监督成本偏高，人均30元的筹资水平过低。下一步，应注意增加农民对新型农村合作医疗制度设计和运行的参与，加强民主管理和社会监督，切实体现其“合作”特色，在此基础上鼓励农民适当提高缴费水平。同时，政府也要提高对新型合作医疗的补助标准，中央财政补助标准建议提高为人均20元。此外，应将新型农村合作医疗制度和农村医疗救助制度二者进行整合，以简化农村医疗保障制度设计，降低制度运行成本，提高制度运行效率，具体可考虑将农村合作医疗补助资金和农村医疗救助补助资金合并为农民医疗保障补助资金，与农民个人缴费一起建立农民医疗保障基金，统一管理和使用，经民政部门核定确认的贫困农民可凭救助证免费参加合作医疗，报销医疗费时，在起付线、封顶线和报销比例等方面给予适当照顾。
二是进一步做好对贫困农民的基本生活保障工作。党的十六届三中全会提出，有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。农村低保工作的开展有利于保障贫困农民（包括贫困老年人）的基本生活，减轻农村养老工作面临的压力。各地可积极探索在对特困户救助、农村五保供养、口粮救济等制度进行整合的基础上，建立统一的农村最低生活保障制度，使2610万绝对贫困人口脱贫。随着国家财力的增强再逐步将相对贫困人口纳入农村低保范围。考虑到贫困人口多居住在中西部贫困地区，地方财力有限，农村低保资金应主要由中央和省级政府负担，建议中央财政设立农村最低生活保障专项补助资金，对困难地区农村低保制度建设给予支持。
